源自：育星幼教網

上世紀70年代末、80年代初，幼兒教育賴以生存的土壤——我國的福利事業(yè)踏上了社會化的進程。此后，學前教育問題日益突出，社會關注逐漸升溫。目前，我國農村由于幼兒園數量少，仍有50%的幼兒未能入園接受學前教育;在城市由于民辦園缺乏政策環(huán)境的支持，收費和質量都存在問題，致使家長普遍選擇公辦園，出現入園難、入園貴的現象。2008年，兩會有關學前教育的提案共有13件，今年高達33件，其中全國政協提案就達13件。4月29日，全國政協教科文衛(wèi)體委員會辦公室召開了“學前教育專題研討會籌備座談會”。會上，對于幼兒教育應該怎么辦、怎么管，政府和市場的力量如何平衡以及立法等問題，全國政協委員和教育界的專家學者們展開了熱烈的討論。——編者

幼兒教育從福利化到社會化進程

建國之初，政務院發(fā)布的《關于改革學制的決定》中就已經明確指出幼兒教育是基礎教育的第一階段，但當時學前教育供給的根本功能主要是為了解決婦女就業(yè)的后顧之憂。這一時期，政府不僅直接為教辦園撥款和提供物資，還以職工福利的形式，用財政暗補國家機關、部隊、企事業(yè)單位附屬幼兒園。

上世紀80年代末開始，隨著經濟體制改革的日益深入和社會主義市場經濟體制的建立，特別是在企業(yè)轉換經營體制過程中，企業(yè)的后勤服務社會化改革將許多企業(yè)幼兒園推向了社會。

隨后的事業(yè)單位改革、機關部門機構和人員調整也使許多的事業(yè)單位和機關附屬幼兒園面臨著脫離原附屬單位的問題。為引導這些作為單位集體福利發(fā)展起來的附屬幼兒園的轉制，保證幼兒教育事業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展，1995年9月，國家教委、民政部、建設部等多部委聯合發(fā)出了《關于企業(yè)辦幼兒園的若干意見》，指出堅持依靠社會力量發(fā)展幼兒教育的方針，有條件的企業(yè)要繼續(xù)辦好幼兒園;積極穩(wěn)妥地推進幼兒教育社會化，對部分確不具備獨立辦園條件和具備了分離幼兒園條件的企業(yè)，本著平穩(wěn)過渡的原則，可在政府的統(tǒng)籌下，將園所交給地方教育行政部門，或其他社會團體、個人承辦。

2003年3月，國務院辦公廳向全國轉發(fā)教育部、中央編辦等十個部門(單位)制定的《關于幼兒教育改革與發(fā)展的指導意見》，就幼兒教育改革與發(fā)展目標，幼兒教育管理體制和機制以及師資隊伍建設等方面提出了具體意見?！兑庖姟诽岢鼋窈笪迥暧變航逃母锏目偰繕耸?形成以公辦幼兒園為骨干和示范，以社會力量興辦幼兒園為主體，公辦與民辦、正規(guī)與非正規(guī)教育相結合的發(fā)展格局，根據城鄉(xiāng)的不同特點，逐步建立以社區(qū)為基礎，以示范性幼兒園為中心，靈活多樣的幼兒教育形式相結合的幼兒教育服務網絡。堅持實行地方負責，分級管理和有關部門分工負責的幼兒教育管理體制。

此后，隨著學前教育社會化進程的加快，我國基本已經形成了學前教育多元化辦學的格局，即教育部門、其他部門、社會力量多種力量辦園，問題也接踵而至。

學前教育的定位

一般來說，幼兒教育是指入小學前的幼兒在教養(yǎng)機構所接受的教育。對于幼兒教育的年齡有兩種不同的界定，一種認為是指3~6歲的兒童教育，另一種認為是包含了0~6歲的教育。

自上個世紀80年代，幼兒教育開始了體制改革的進程。由原來的職工福利逐步走向社會化，在計劃經濟時代，我國幼兒教育機構分屬于不同的部門，教育行政部門僅管理教育部門辦幼兒園，對其他幼兒園只是在業(yè)務上加以指導。這種非常單純和狹窄的職能定位越來越不適應今天幼兒教育多元化供給的局面和現實的管理需要。再加上各種改革努力方向混亂，政府力量與市場力量邊界模糊，同時學前教育中的不公平現象也日益成為人們關注的焦點，重點園所與大量的低質園所的并存，貴族幼兒園與民工幼兒園的并存，折射著學前教育的不公平和管理體制、投入機制的不規(guī)范。這種情況下，業(yè)界一致呼吁要明確學前教育的定位，理順學前教育發(fā)展機制。

北京師范大學教授曾曉東在《北京師范大學學報》2006年第2期撰文指出:“和基礎教育的其他兩個階段相比，學前教育既缺乏義務教育的強制性和政府責任屬性，又缺乏高中教育選拔功能帶來的強烈的民眾需求特性。因此，學前教育具有一般教育的價值特征(公共屬性)，但同時也有其特殊性。”中國學前教育研究會秘書長王化敏認為:“沒有任何一個文字和任何一個定義解釋幼兒教育屬于非學前教育，教育部所有統(tǒng)計資料當中，都是把學前教育作為學歷教育的范疇來看待的，因為在解釋什么是非學歷教育的時候，他是說培訓教育屬于非學歷教育，幼兒園絕不是一個培訓班，不是一個短時間的，它是一個階段的教育，這是不可跳過的教育。”

中央教科所學前教育專家李忠忱則提出:“學前教育應是在政府管理下的政府投入與社會投入結合的社會公益事業(yè)，是政府向人民提供的準公共產品，強調學前教育所具有的社會公益性和準公共產品性質。”

幼兒教育作為社會公共服務體系的一個重要組成部分，幼兒教育體系的建立和發(fā)展，絕不能僅僅體現教育規(guī)律，還必須體現一個社會對幼兒教育的基本定位，反映社會各個階層對幼兒教育的需求，反映現實社會經濟條件給我們的約束。據了解，我國幼兒教育的普及率目前還不足50%，那么在普及幼兒教育過程中，政府的責任主要有兩個:一是政府承擔何種程度的普及幼兒教育責任;二是政府的普及幼兒教育責任重點是什么。

政府投入，錦上添花還是雪中送炭?

中國學前教育研究會理事長馮曉霞認為:“要把普及學前教育作為國家教育發(fā)展目標，分階段完成，普及重點在農村，另外一個就是在投入體制上加大投入，投入要改變以往的錦上添花的方向，改為雪中送炭。”

馮曉霞建議國家啟動面向城鄉(xiāng)貧困家庭幼兒的補償性，學前免費教育試點項目，取得經驗，逐步擴大到全體適齡兒童。中央要允許和支持鼓勵各個地區(qū)根據當地的需要和經濟的實力探索實施學前教育的政策和措施，不要“一刀切”。

據中央教育科學研究所儲朝暉提供的最新的數據表明，2008年在園幼兒數約為2475萬，不到全國3~6歲幼兒的50%。2007年，在園幼兒是2349萬，2008年比2007年增加了120多萬，當時幼兒教育的毛入園率是44.6%，其中沒有享受到公共幼兒教育的主要是農村和城鎮(zhèn)中低收入家庭的幼兒。農村幼兒在整個在園幼兒當中只有44%。

儲朝暉認為:“我們要解決的幼兒教育問題不能一概而論，而是一個有特定對象的，這個特定對象第一個就是農村的幼兒。第二個就是城鎮(zhèn)中低收入的普通家庭幼兒，包括城鎮(zhèn)流動幼兒，要解決的是最需要而又最缺少的問題。”

中央教育科學研究所李忠忱介紹說:“幼教問題不是微觀研究能解決的，實際上中國的幼教發(fā)展極不平衡，目前出現了一線二線城市幼兒教育‘貴族化’，農村幼兒教育‘地攤化’，呈現‘冰雪兩重天’。”

據了解，目前在我國，整體上財政性學前教育經費在幼兒園之間分配的特點是:在市區(qū)，財政性學前教育經費一般由區(qū)教育局負責分配;在郊區(qū)，一般由鎮(zhèn)一級的教育主管單位負責分配。這些經費一般只分配給公立幼兒園、除以上情況外，財政性學前教育經費分配體制的最大的一個特點，就是對重點幼兒園進行重點資助，分給他們的經費比較多，對辦學條件及質量相對比較落后的幼兒園則進行補償性投入，對普通幼兒園進行一般性投入。我們把這種分配機制暫且稱作傾斜性分配體制。

這樣的結果是導致了一方面公辦示范園能拿到幾十萬甚至幾百萬元的經費補助，另一方面有的幼兒園只能靠一年幾百甚至幾十元學費生存的“極地”現象。

李忠忱認為:“不是所有人都能享受到一些優(yōu)秀公辦幼兒園的教育服務。政府的責任就是要制定行業(yè)標準，要做成政府和社會共同投入的準公共事業(yè)。對于幼兒園要分級分類，制定最高和最低的收費標準，民辦園也要優(yōu)質優(yōu)價，最高限價，最低限價，同時對于‘擺地攤’的幼兒園要進行政府補貼，讓所有的人都能上得起幼兒園，這樣才能逐步縮小差距，實現學前教育普及。”

“黑園”和“天價園”的疼痛與爭論

據中國民辦教育協會副會長季明明提供的數據，截至2007年底，全國共有注冊幼兒園12.9萬所，其中民辦幼兒園7.76萬所，占全國總數的60.12%。伴隨著民辦幼兒園的繁榮發(fā)展，“高收費”、“黑幼兒園”等問題也逐漸凸顯。

北京師范大學教授張燕認為:“由于學前教育獨有的性質和特點，決定了它應該有社會力量來參與興辦。”她指出，上世紀90年代中期提出的學前教育社會化符合學前教育的發(fā)展規(guī)律。

2004年，張燕老師在北京市新街口四環(huán)胡同組建了一個“四環(huán)游戲小組”，以非正規(guī)形式為農民工子女提供育兒資源，開始她非正規(guī)教育的探索。5年的探索讓張燕認識到大量由民間興辦的非正規(guī)學前教育，不僅滿足多樣化需求而且具有正規(guī)幼兒園不具備的優(yōu)勢。

她認為:“現在有的幼兒園被稱為‘黑園’，這是一種妖魔化的稱呼，是把民間力量排除在外，并非所有的教育都由政府來包辦，實際上，政府也包辦不了。”

北京市學齡前兒童保教工作者協會簡爾賢也認為:“像這些民間幼兒園已經辦起來了，但是現在要取締，孩子的利益沒有人考慮。規(guī)劃綱要必須要從兒童的利益出發(fā)。”

與此同時，關于“天價”幼兒園的報道頻頻出現在報端，這些幼兒園動輒上萬元月收費讓普通老百姓不寒而栗，由于是市場競爭，他們打的也恰恰是“優(yōu)質優(yōu)價”的招牌，那么這些幼兒園的收費到底是根據什么來制定的?

據悉，目前我國還沒有國家級的幼兒園收費方面的文件，當前各地幼兒園收費普遍比較混亂。收費項目繁多，收費檔次差別很大。

我國許多地方民辦幼兒園批管分離。民辦園注冊審批權不在教育部門，教育行政部門又沒有執(zhí)法權，管理的難度很大，有的地方由教育部門內部的社會力量辦學辦公室審批，而由基礎教育部門管理。這樣教育部門內部批管不統(tǒng)一，管理也有難度。

另外，政府對于民辦幼兒園的“政府尋租”費用的收取也是造成“天價”幼兒園存在的重要因素。據了解，隨著房地產業(yè)的迅速發(fā)展，一些新建在建的住宅小區(qū)數量巨大，北京市政協委員、二十一世紀幼兒園總園長朱敏說:“民辦幼兒園如承辦小區(qū)配套幼兒園一般每年需向區(qū)教委繳納國有資產占有費(平均每年30萬元~60萬元不等，北京市各區(qū)縣會有所不同，費用逐年也在增加)。”每年繳納數額不菲的國有資產占有費，必然會增加舉辦者的成本投入，成本投入的增加勢必會通過核定、調整收費標準而轉移到廣大幼兒家長身上，從而增大幼兒家長的教育投入負擔，一些幼兒園的收費每月高達2000多元，成為名副其實的天價幼兒園。

對此，全國政協委員、北京師范大學教授劉焱認為:“教育部門應當把民辦幼兒園納入管理體系，建議采取可能的措施扶持民辦幼兒園，幫助民辦幼兒園降低辦園成本，加強對民辦幼兒園辦園成本的核算檢查，使民辦幼兒園的收費趨向合理。同時要制定切合實際的辦園注冊標準，使符合教育質量要求的小幼兒園能夠注冊。”

幼兒教師之困

學前教育是人生教育之始，而幼兒教師作為啟蒙教師，在幼兒的成長過程中起著主導作用，因此幼教事業(yè)的發(fā)展與學前教育師資隊伍的質量有密切的關系。近年來，隨著學前教育的發(fā)展，幼兒教師的短缺和流動問題日益成為制約公辦和民辦幼兒園的重要因素。

北京市棉花胡同幼兒園屬于一所純公辦幼兒園，政府每年都有經費投入，至少每年不用考慮生存問題，但是“梧桐雖在，鳳凰不來”，讓園長李建麗頭疼的就是找不到合格的幼兒園老師。

據了解，像棉幼這樣的公辦幼兒園面臨的最大問題就是教師編制問題，園里每年只能拿到極少的編制名額，而且只有大專以上的畢業(yè)生才能取得該資歷。李建麗說:“現在北京市僅有幾所大專院校具有培養(yǎng)幼師的資格，由于并非學校特色專業(yè)，學生無論在幼兒教育的技能技巧上還是科研能力上都很難適應幼兒園的需要。相對來說，首師大和北師大兩所本科師范院校培養(yǎng)出來的學生質量要好一些，但是每年也只有幾十名，根本不能滿足日益增加的幼兒園的需要。”

相比之下，北京市幼兒師范學校的中專畢業(yè)生由于基本幼兒教育技能技巧過硬，更受幼兒園的歡迎，但是由于學歷問題，入園后基本都拿不到編制。沒有正式編制，許多優(yōu)秀的幼教人才無法流入幼兒園。面臨同樣問題的北醫(yī)幼兒園園長潘燕生向記者道出了同樣的苦衷:“不同類型的幼兒園不是在同一起跑線上。”北醫(yī)幼兒園是一所“體制改革園”，雖然有一部分老師可以享受到掛靠北京大學的編制，但是“有其名而無其實”，學校不僅要承擔所有老師的